万春江提出当前信访工作重点应树立和坚持好八种理念

  十八大以来,随着全面深化改革的总体推进,党中央对信访工作思路不断作出调整部署,各地各部门也根据信访形势和任务的发展变化进行了积极探索,形成了一系列新的工作原则和方式方法,信访工作在改革中得到加强。但在实际工作中,一些地方和单位对信访工作仍然存在认识模糊、思维固化、工作错位等问题。比如把信访工作与中心工作对立起来,把信访工作等同维稳工作,将信访工作等同信访部门的工作,等等。这些认识偏离了信访工作的根本方向,也是造成群众“信访不信法”、“信闹不信访”、信访秩序管理混乱的重要原因。因此,厘清这些认识误区,坚持和把握正确的信访工作思维理念,对于坚持和完善信访制度改革,坚持正确的工作方向,改变当前信访工作的被动局面具有十分重要的意义。省信访局副局长万春江最近撰文,提出当前信访工作重点应树立和坚持好以下八种理念。  

  一、坚持服务中心工作的理念,做好“两促进”,避免“两层皮”  

  信访工作说到底是群众工作的重要组成部分,做好群众工作的最终目的是实现经济社会健康发展。当前,存在着两种错误倾向:一种是脱离中心工作,就信访抓信访的倾向。随着中央和各级党委政府对信访工作的高度重视,从上至下都提出严格要求,压力层层传导,各地各部门也都把信访工作摆到了重中之重的位置,这是必要的。但有些领导干部却抱着“经济上不去不会丢官,信访出了问题要被问责”的思想,采取“平事”、“压制”、“花钱买平安”等方式“减少”信访,这种不择手段换来的一时“平安日子”,不仅不会解决发展中带来的问题,反而会埋下更多更大的隐患,势必会阻碍经济社会发展。同时也有很多人认为,只要把矛盾解决了就完成任务,至于是否会影响经济社会发展与已无关,甚至本着“干什么吆喝什么”的本位主义思想无原则地欲将信访工作“做大做强”,把信访当成“筐”,什么都往里装,这都是极端错误和不负责任的表现。社会矛盾问题最终还要靠发展来解决,没有强烈的中心工作意识、大局意识,也不会抓好某一领域的工作。另一种错误认识是认为抓信访会影响中心工作,认为把主要精力都投入到了信访工作中,无暇顾及中心工作,影响中心工作。这是没有摆正信访工作与中心工作关系问题。信访工作也是中心工作的一部分,是抓好中心工作的题中应有之意,即解决矛盾就是给群众带来福祉,就是践行宗旨;信访工作又是抓中心工作的重要方式方法,即通过化解矛盾,破解前进中的难题,赢得群众的支持,促进中心工作开展。因此,信访工作是目的,也是方法,它离不开中心工作,也必须围绕中心开展工作,二者必须“两促进”,不能“两层皮”。应学会在解决矛盾中研究中心工作思路方法,在抓中心工作中预判矛盾、解决矛盾,把信访工作作为中心工作运行的“晴雨表”,见微知著,把准中心工作发展节奏和脉搏。  

  二、坚持全心全意为群众服务的理念,把“减压阀”变成“主心骨”  

  目前很多地方和一些领导干部把信访部门比喻成“减压阀”、“缓冲器”,甚至当成群众来访的“挡箭牌”、“救火队”。虽然信访部门在接访处访中客观上起到了“减压阀”、“缓冲器”的作用,即第一时间疏导情绪、化解矛盾、解释政策,但更主要的职责是受理和协调推动解决群众反映的实际问题。如果过分强调“减压阀”、“缓冲器”的维稳作用,相对弱化了信访部门依法维权的职能,那就偏离了根本职责。信访工作机制是党委政府开辟的一个群众诉求表达渠道,通过这个渠道,及时发现问题、解决问题,监督行政行为、反思政策得失,是送上门的群众工作。全心全意地听取群众的意见建议、帮助他们解决合理诉求,是我们的责任和义务,而不应把他们当成维稳对象。个别地方把信访部门作为重要的维稳部门来看待,甚至把维稳当成信访部门的主业,信访部门到处“救火”、“平事”,如果是正常的去稳定疏导群众情绪、化解矛盾没问题,关键是有的地方为防止群众越级访、非正常访,采取拦、卡、堵、截的办法,而群众只要“回去”、“事件平息”就完成任务。这从根本上背离了信访制度设置的初衷,也使信访部门本来应该作为服务群众、维护群众权益的“主心骨”演变成了与群众斗智斗勇、甚至互相敌视的对立面。长此以往,我们将失去群众对我们的信任,也势必使信访工作更趋复杂化,进入恶性循环。  

  三、坚持法治思维的理念,把“无章无序”变成“依法依规”  

  在全面依法治国的新要求下,信访工作首先应该树立法治思维,依法维护群众的合法权益。这其中包括:依照法定授权履行职责,依照法定程序开展工作,依据法律政策解决群众问题,依法规范上访秩序,依法追责违反信访工作纪律行为,信访法律建设,观察评估政策得失,等等。①依照法定授权履行职责,就是按照“法无授权不可为”的要求,严格按《信访条例》确定的职责开展工作。当前最主要的是严格实行访诉分离,对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不再通过信访途径受理解决。特别是对平等民事主体之间的纠纷、经济合同纠纷等要依法由司法途径解决,不能导入信访解决途径。②依照法定程序开展工作,就是要严格树立程序违法一切皆违法,程序是依法的前提、是保障的理念。对于信访工作机构而言就应严格按照《信访条例》规定的程序开展工作,使每一个上访事项都能够按规定时限、规定程序、规定办法进行登记、接谈、研判、受理、转办(交办、督办)、告知,树立强烈的程序法定、刚性意识,不能有任何工作随意性;对于责任主体而言就是要处理问题程序合法化,在调查、论证、决策、答复(复查、复核)等各环节不能偷工减料,不能想当然、程序简单化,特别是不经深入调查和法定决策机构作出的答复(复查、复核)意见,应视为无效意见。③依据法律政策解决问题,就是使每一个信访事项的解决结论都应于法、于政策有据可查,一切在政策法律框架下解决群众诉求,摒弃“人治”思维,更不能以言代法,拍脑门、乱决策。④依法规范上访秩序,就是引导群众按规定、按程序理性上访,特别应严肃处置法律明令禁止的缠访、闹访、聚众滋事、围堵党政机关等各种违法上访行为。⑤依法追责违反信访工作纪律行为,就是按照《信访条例》和《关于信访工作纪律处分暂行规定》等法规严肃查处在群众信访工作中不作为、乱作为和各种违反信访工作纪律的行为,确保群众诉求有效解决。⑥信访法制建设,就是信访立法和信访制度建设。当前应全力推动《信访法》的立法进程,以上位法的权威保障和规范群众诉权。⑦评估政策得失,就是要事前开展信访稳定风险评估,努力从源头预防和减少矛盾;事中分析政策是否有效、依法;事后提出完善和调整政策的合理化意见建议。特别是当前在我国立法环境不优、立法程序不完善、立法宗旨部门化、部门利益化等问题还不同程度存在的情况下,一些部门性地方性法规、政策没有兼顾群众利益,不同程度存在侵害群众利益问题。在解决群众信访问题中,应冷静客观地去分析判断政策,依据社会发展需要和群众实际,及时提出意见建议,不能找到出处、有了依据就盲目判定群众无理。需要特别指出的是,法治思维不等于法律思维,法律思维强调的是一种职业化的思维,而法治思维是治国理政的概念,除了依法执法,更包括法治观念、法治价值等层面的问题,其核心问题是以人为本的精神和保障基本人权的思维,这恰恰是信访工作的核心价值。  

  四、坚持底线思维的理念,管好“群众预期”,防止“破窗效应”  

  一方面,底线思维是法治思维的延伸,即信访秩序不能突破法制约束,形成“破窗效应”。目前一些上访群体抱着小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决的错误认识,采取围堵党政机关、阻断道路交通、聚众示威、穿状衣、打标语、自杀自残等违法手段反映诉求,严重扰乱了社会秩序和正常的工作秩序。特别是在少数人的带动下,逐步形成了“效仿效应”,法律形同虚设,影响极坏。这一问题的出现说到底还是执法不严、无限纵容、形成群众错误预期的结果。群众以为“这样的违法不但不会被追究,还会得到好处”,长期以往,群众甚至不认为这种行为是违法。因此,应下决心进行依法治理,敢于作为,不能一味迁就、没有底线,更不能“法不责众”、放任自流,形成违法必惩的态势,改变群众预期。如果对这一问题患得患失,任意发展,法治中国建设就无从谈起。另一方面,解决群众问题应量力而行,不能一味满足上访人的过分甚至不合理诉求,守住政策底线,不能做超越发展阶段和现实能力的事,更不能厚此薄彼,谁闹得凶就解决谁的问题,造成新的群众心理失衡和新的矛盾问题。  

  五、坚持通过完善体制推动工作的理念,放眼“世界和未来”,在历史发展中坚持“制度自信”  

  当前,针对群众“信访不信法”的现象有很多认识上的误区,很多人把它理解为“相信上访,不相信法律”,把信访与法律对立起来,甚至说信访是违背法治的,这种理解是不正确的。这在前面“树立法治思维”中已经提到,一方面信访制度本身就是依法治国的有机组成部分,是宪法予以确认和保障的,即公民有批评、申诉、控告或者检举的权利,国家机关有查清事实、负责处理的职责;另一方面,信访制度既是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分,也不是特立独行的“中国独有”的制度设计。目前全世界约有100多个国家和地区建立了类似于我国信访制度的工作体制,如日本的行政评价相谈制度,韩国的国民苦衷处理委员会制度,美国的市民服务办公室制度,英、德等欧洲国家的公民申诉专员制度等。这些制度设计其功能作用、工作理念、工作方式与我国信访制度都有很多相似、相同之处。与西方国家相比,我国的信访制度的系统性、整体性更强,能运用的资源更多,在了解社情民意、沟通群众和党委政府关系、维护群众权益等方面优势更加明显。我国信访制度早于大多数发达国家,从最早的领导秘书机关到独立行使职权的法治建设和民主建设重要组成部分,是在党革命和执政中逐步认识和发展中形成的,是在践行党的宗旨、做好群众工作中探索和建立的,有其历史选择性和现实必然性。因此,坚持和完善信访制度,是历史的选择,更是现实维护群众利益诉求、密切党群干群关系、解决矛盾、稳定社会、科学执政、依法治国的需要。尽管伴随信访形势的不断变化,也暴露出信访体制机制方面的一些瓶颈性问题,但不能因此改变信访制度根本方向的正确性。我们应按照十八届三中、四中全会提出的要求,深化改革,不断完善。正如习近平总书记指出的:“要继续深化信访制度改革,进一步增强法制意识和宗旨意识,坚持依靠基层协调和处理群众诉求,坚持带着感情疏导和化解群众矛盾,不断夯实党执政的群众基础。要注重从群众信访事项中发掘苗头性、倾向性问题,为中央更好掌握社会动态、科学决策提供参考”。我们应坚持制度自信,使信访体制真正担负起“了解社情民意、汇集意见建议、分析稳定风险、评估政策得失、排查矛盾隐患、解决合理诉求”的六句话工作职责,不断完善适应中国国情的制度体系,推动信访工作法制化、规范化建设。  

  六、坚持综合治理合力推动的理念,让“小信访”的错位回归“大信访”的本位  

  “信访工作”与“信访部门的工作”是两个概念。信访工作是各级党委政府及其工作部门的工作,它贯穿于各级各部门全部履职的始终。信访事项解决的主体也不是信访部门,而是各级政府及其行政部门。信访部门是受理、分办、协调、推动和督办信访工作,是推动问题解决而不是直接解决问题。而在实际工作中,许多地方一遇到上访群体,首先要信访部门去处理,甚至有的信访部门已经提出了协调解决意见,明确了责任主体,责任主体不去落实,反而又推回到信访部门。这也是造成许多信访问题久拖不决的一个重要原因。因此,一方面信访部门应准确站位,在强化规范化受理、研判、分办基础上加大督办工作力度,发挥信访联席会议办公室的协调作用,正确使用“三项建议权”,推动信访问题合理有效解决。另一方面,应突出事涉主体的的责任,按照“谁主管谁负责,属地管理”的原则,认真解决好群众诉求。同时,还应强化合力管理、综合治理的理念。信访工作的复杂化决定有些信访事项不是一个部门就能解决的。有的信访问题是地方党委政府需要重点研究和解决的,需要上升到决策核心层;有些需要多个部门密切配合、齐抓共管。如非正常上访问题,群众集体到党政机关反映诉求,公安部门是维护现场秩序和处置违法行为的责任主体,信访部门是协调、引导劝导的主体,事涉部门是解决问题、解释政策的主体。各部门应密切配合,本着先稳定情绪、规范秩序,再疏导教育、引领到指定接待场所,再研究解决问题的顺序,依法有序处理好非正常上访问题。  

  七、坚持长期性工作的理念,避免“理想化”,消除信访“洁癖”  

  当前,我国正进入实施四个全面战略发展的新阶段,改革进入深水区,利益格局多元调整,社会变迁日新月异,文化思想激烈碰撞,各种矛盾也必然集中凸显。信访问题作为矛盾问题的集中表现,是这个阶段不可避免的现象。由于各级党委政府的高度重视和信访制度的不断完善,当前总的信访形势在逐步好转,但还要冷静看到严峻复杂的一面,总体上依然表现为矛盾问题多发易发,在不同领域广泛存在;上访情绪燃点低,非理性上访、群体访依然突出等特点。同时,信访问题成因是多方面的,有的是侵害群众权益的问题,有的则是政策调整导致的,有的与民生问题交织在一起,有的是改革中利益调整带来的。即使改革全部到位,社会进入良性循环,社会矛盾也依然会存在。因此,那种想把信访问题彻底“割根”,上访“清零”,门前“清静”的理想化思维是错误的,也是不现实的。理想化的思维容易导致过度维稳,容易矫枉过正,容易满足群众不合理诉求。一些地方为了达到理想化目标“花钱买稳定”,反而纵容了不合理上访;有的地方过度“打压”,造成“冤假错案”。因此,一定要引导各级领导干部树立“不怕有问题,就怕不解决问题”,“不怕群众来访,就怕来访之后不敢面对群众和乱解决、乱作为、不作为”等思想观念,实事求是、认真负责、客观准确地看待当前的信访问题,不能简单地以信访量的多少来判定工作的优劣,也不能靠“运动式”期望一次性集中解决问题,更不能有“信访洁癖”思想,一有上访群体就慌了手脚,要求马上“平事”、立即“消失”;一无信访问题又淡忘、忽视信访工作,而是要坚持常抓不懈,畅通群众诉求表达渠道,科学处理各种矛盾冲突,合理解决群众问题。  

  八、坚持信息化、规范化管理的理念,打造“阳光信访”、“高效信访”  

  当前,各地信访部门的主业依然是“接待来访”,大量的时间精力都投入到了听取群众意见、做好群众工作和疏导劝返上。相对而言,就拿不出更多的精力研究解决群众诉求。国外的公民投诉事项基本95%以上都是通过网络受理的,在受理环节节约了大量时间和精力。十八届三中全会《决定》要求“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度”,这是信访工作未来的发展方向。2007年,国家信访局建立了“国家投诉受理办公室”,通过网络受理群众信访事项,各地也按照国家要求分级建立了网络投诉受理机构和受理平台。同时在全国建立完善了“全国信访信息系统”,逐步实现信访事项在网上办理、网上流转,使每一个信访事项置于“阳光之下”,同时也推动了信访工作程序标准化,办理过程规范化建设。各级工作部门可实现资源共享、流转有序、督办及时,群众对自己提出的信访事项受理办理情况可跟踪、可查询、可评价。信访信息系统和网络受理平台建立起来之后,关键是有效应用。也就是要逐步认识到网络化、规范化是未来信访工作的发展方向,是大势所趋。应在建立多渠道表达诉求的基础上,更加注重发挥网络优势,引导群众通过网络表达诉求,减少走访,减少上访人和信访工作成本。目前仍然有一些地方没有看到信访运行机制和管理模式的发展趋势,不重视信访网络建设,不重视网上来访,把主要精力投入到接待来访上,使工作繁杂无序,这已经不适应当前的信访形势,必须在理念上逐步更新,在行动上自觉转变。同时,应充分利用信息化手段管理好当前的信访工作,通过信息化、“大数据”的力量,准确研判信访形势,不断提高工作效率和工作水平。 

责任编辑: 吉林省信访局